• pré-Univesp – No. 9 2011 – Água – Março de 2011
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Desafios na gestão compartilhada da água no Brasil

Para o professor da USP, a legislação brasileira está no caminho certo, de uma gestão dos recursos hídricos compartilhada e de responsabilidade de todos

Por Pedro Roberto Jacobi*
Desafios na gestão compartilhada da água no Brasil
15/03/2011


A gestão dos recursos hídricos assume crescente importância no Brasil, à medida que aumentam os efeitos da degradação ambiental sobre a disponibilidade de água. Em termos de políticas públicas, observam-se importantes avanços no setor ao longo dos últimos 20 anos. O país mudou de uma gestão institucionalmente fragmentada para uma legislação integrada e descentralizada, principalmente com a edição da Lei Federal no 9.433, em 8 de janeiro de 1997, e a criação da Agência Nacional de Águas – ANA. A reorganização do sistema de gestão de recursos hídricos, além de mudar qualitativamente, substituindo práticas profundamente arraigadas de planejamento tecnocrático e autoritário, devolveu o poder para instituições descentralizadas de bacias hidrográficas, o que demanda um processo de negociação entre os diversos agentes públicos, usuários e sociedade civil organizada.

O processo de evolução das políticas públicas ambientais no Brasil começou no contexto da transição pós-democrática e, por força das pressões de uma sociedade civil mais ativa e mais organizada, foram criados novos espaços públicos de interação e principalmente de negociação. Desde meados da década de 1990, o país aperfeiçoou a legislação de proteção à biodiversidade e avançou na legislação ambiental em geral, com destaque para o surgimento e o fortalecimento de numerosos conselhos, consultivos e deliberativos, como parte componente em várias áreas e em todos os níveis (federal, estadual e municipal), com a participação ativa de representantes de organizações não governamentais (ONGs) e de movimentos sociais.

Gestão por bacia

No que tange à gestão dos recursos hídricos, a adoção da bacia hidrográfica como unidade regional de planejamento e gerenciamento das águas resultou na delimitação de Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos, cujos órgãos consultivos e deliberativos de gerenciamento são denominados Comitês de Bacias Hidrográficas (CBHs). O sistema, baseado na tríade “descentralização, participação e integração”, considera sobretudo a qualidade e a quantidade das águas através de ações que promovam os usos múltiplos dos recursos hídricos. A efetivação do processo de gestão em bacias hidrográficas, no entanto, ainda é embrionária, e a prioridade dos organismos envolvidos centra-se na criação dos instrumentos necessários para a gestão.

A legislação vigente propõe uma política participativa e um processo decisório aberto aos diferentes atores sociais vinculados ao uso da água, dentro de um contexto mais abrangente de revisão das atribuições do Estado, do papel dos usuários e do próprio uso da água. Fortalece a gestão descentralizada de cada bacia hidrográfica pelos respectivos comitês, subcomitês e agências, e institui a cobrança pelo uso do recurso como um dos principais instrumentos de atuação desses órgãos. Ainda, estabelece como fundamento que a água é dotada de valor econômico, e isto está relacionado, na legislação federal, à cobrança pelo uso dos recursos hídricos como forma de administrar a exploração dos recursos federais e estaduais, para a geração de fundos que permitam investimentos na preservação dos próprios rios e bacias. Também provoca um maior rigor no controle sobre os efluentes despejados nos rios, uma vez que a cobrança pelo uso da água baseia-se no conceito de usuário-pagador, no qual se incluem todos os que utilizam recursos naturais seja para produção industrial, comercialização e/ou consumo.

Assim, os principais instrumentos de gestão dos recursos hídricos, em suma, são: i) os planos de recursos hídricos (elaborados por bacia hidrográfica); ii) a outorga do direito do uso da água; iii) a cobrança pela água; iv) o enquadramento dos corpos d’água em classes de uso; v) e o Sistema Nacional de Informações de Recursos Hídricos. A fórmula proposta é uma gestão pública colegiada – ou seja, realizada conjuntamente por diferentes grupos representativos da sociedade –, com negociação sociotécnica, através de Comitês de Bacias Hidrográficas.

Responsabilidade compartilhada

Nesse modelo, se reserva à sociedade civil uma responsabilidade central na condução da política e da gestão dos recursos hídricos. Os usuários da água, fundamentalmente, terão que se organizar e participar ativamente dos comitês, defender seus interesses quanto aos preços a serem cobrados pelo uso, bem como aplicar os recursos arrecadados e a concessão justa das outorgas dos direitos de uso. Obviamente, tais acertos e soluções serão conseguidos a partir de complexos processos de negociações e resolução de conflitos diversos.

A lógica do modelo colegiado permite que os atores envolvidos – governamentais, empresariais e usuários –, em princípio, tenham um referencial sobre seu rol, com responsabilidades e atribuições no intuito de neutralizar práticas predatórias orientadas pelo interesse econômico ou político. Essa dinâmica facilita uma interação mais transparente e permeável no relacionamento entre os diferentes atores envolvidos, limitando, dessa forma, as chances de abuso do poder – o que dependerá,  no entanto, da capacidade de organização dos segmentos da sociedade civil.

Nesse modelo de gestão, outros riscos também são sensivelmente atenuados, como por exemplo a captura da instituição por interesses específicos, que contrastam com a sua  finalidade coletiva. 

Assim, está em curso no Brasil uma transição na gestão de recursos hídricos, na qual se constróem, muitas vezes de forma controversa, as condições que visam à definição de novos espaços institucionais para as relações entre peritos e leigos, técnicos e usuários, e entre os setores público e privado.

A contribuição dos espaços deliberativos é fundamental para o fortalecimento de uma gestão democrática, integrada e compartilhada. A ampliação desses espaços de participação cidadã favorece qualitativamente a capacidade de representação dos interesses, a qualidade e a equidade da resposta pública às demandas sociais. A experiência dos CBHs demonstra a importância do exercício da participação civil nestes fóruns, enquanto espaços de questionamento não apenas da forma do processo decisório do Estado, mas também das relações entre Estado e Sociedade Civil no campo das políticas públicas.

* Pedro Roberto Jacobi é professor titular da Faculdade de Educação e do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da Universidade de São Paulo (USP).

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